Wahlfreiheit der Frau zwischen Familie und Beruf: Ziel und Umsetzung

Martin R. Textor

Die Wahlfreiheit steht im Mittelpunkt dieses Artikels. Einerseits geht es um das familienpolitische Ziel, Ehepaaren die freie Entscheidung über die Zahl ihrer Kinder zu ermöglichen. So soll durch den Familienlastenausgleich (aber auch durch andere staatliche Leistungen) erreicht werden, dass Paare durch finanzielle Erwägungen nicht an der Realisierung des Kinderwunsches gehindert werden. Andererseits wird das frauen- und familienpolitische Ziel behandelt, Erwachsenen die Wahl zwischen Familie und Beruf oder die Verbindung beider Lebensbereiche zu ermöglichen. Insbesondere Frauen sollen frei entscheiden können, ob sie sich in der jeweiligen Lebensphase mehr der Familie oder mehr dem Beruf widmen wollen, ohne dadurch größere Nachteile zu erfahren. "Erwerbstätigkeit und die Erfüllung von Familien- und Haushaltsaufgaben sind nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung gleichwertige Teile der Arbeitswelt von Frauen. Sie lehnt deshalb auch jede Rollenfestlegung der Frau ab und setzt sich nachdrücklich dafür ein, dass in beiden Bereichen gleiche Rechte und Pflichten sowie Möglichkeiten und Chancen für Frauen und Männer bestehen müssen" (Bayerisches Staatsministerium für Arbeit, Familie und Sozialordnung 1991, S. 67).

Zunächst sollen in diesem Artikel einige zum Erreichen der genannten Ziele erbrachten bzw. geplanten Leistungen der Frauen- und Familienpolitik dargestellt werden. Anschließend wird analysiert, in welchen Teilbereichen noch größere Anstrengungen notwendig sind, um die jeweilige politische Aufgabe zu erfüllen. Dieser Artikel wird sich auf die Punkte "Familienlastenausgleich" sowie "Vereinbarkeit von Familie und Beruf" beschränken.

1. Vorbemerkungen

Frauen- und Familienpolitik leiden mehr als andere Politikbereiche unter ideologischen Vorbehalten - sowohl auf konservativer als auch auf sozialdemokratischer Seite. Beispielsweise stellte Hermann Gröhe (1991), Vorsitzender der Jungen Union Deutschlands, nach einem Blick in die Mitgliederstatistik der CDU fest, dass in den westlichen Bundesländern das Durchschnittsalter der Mitglieder 51 Jahre beträgt. Er schrieb: "Eine überalterte Partei bleibt auch inhaltlich nicht auf der Höhe. Beispielhaft sei erwähnt, wie schwer sich die Union nach wie vor damit tut, dem veränderten Selbstverständnis jüngerer Frauen, ihrem Wunsch nach Familie und Beruf, Rechnung zu tragen. Richtige Entscheidungen der Bundesregierung oder einzelner Landesregierungen werden allenfalls halbherzig vertreten. Häufig trifft man vor Ort ein verstaubtes Frauenbild an, das der Glaubwürdigkeit der Union in diesem Bereich schadet und dazu führt, dass wichtige kommunalpolitische Entscheidungen - etwa für (teilzeit)arbeitsgerechte Kindergartenöffnungszeiten - unterbleiben. Betreuungseinrichtungen für Kleinstkinder, die sicher nicht der Normalfall sein sollen, auf die aber etwa Alleinerziehende dringend angewiesen sind, werden als Angriff auf die Familie abgelehnt - dabei können sie das Ja zum Kind in Konfliktlagen erleichtern" (S. 34).

Sieht man die Vielzahl heutiger Familien- und Lebensformen (Textor 1991b), so ist offensichtlich, dass ein "verstaubtes Frauenbild" oder das im Bürgertum des 19. Jahrhunderts entstandene Familienmodell nicht Leitbilder heutiger Frauen- und Familienpolitik sein dürfen. Genauso wenig dürfen aber aus dem Sozialismus stammende Vorstellungen verabsolutiert werden. Hier wird zum Beispiel postuliert, dass Selbstverwirklichung und Unabhängigkeit nur durch Berufsarbeit erreicht werden können. So sollten möglichst alle Frauen erwerbstätig sein. Deshalb ist ihnen ein voll ausgebautes Netz an Ganztagsbetreuungsmöglichkeiten für Kinder ab deren Geburt zur Verfügung zu stellen. Auch könnte nur durch die Vergesellschaftung der Erziehung die Benachteiligung von Kindern abgebaut werden, die in unteren Schichten oder in Randgruppen aufwachsen. Vertreter dieser Position können nicht akzeptieren, dass sich Langzeit-Hausfrauen z.B. bei der "Brigitte Untersuchung '88" als die zufriedenste Gruppe unter den befragten 18- bis 33-jährigen Frauen erwiesen (Erler, Jaeckel, Pettinger und Sass 1988) oder dass bei der Festlegung der Öffnungszeiten von Krippen auch die kindlichen Bedürfnisse zu berücksichtigen sind.

Somit sollten Frauen- und Familienpolitik mit einer gründlichen Analyse der Situation, der Bedürfnisse und Wünsche von Frauen und Familien beginnen. Als Grundlage hierfür können die vielen wissenschaftlichen Untersuchungen und Umfrageergebnisse dienen (z.B. zusammengefasst in Textor 1991b). Dann sollten aus dieser Analyse politische Ziele abgeleitet werden, die zu Programmen verknüpft werden können. Hierbei und bei der Umsetzung der Ziele muss immer von der Realität ausgegangen werden - nicht aber von Leitbildern und Modellen, wie Frauen oder Familien zu sein haben.

2. Familienlastenausgleich

An den Familienlastenausgleich werden heute vor allem folgende Anforderungen gestellt:

Die Ehe soll besonders gefördert werden. Dem dienen Ehegattensplitting und die Verdoppelung des Grundfreibetrags.
Ein substantieller Teil der Kinderkosten soll aufgefangen werden. Hierzu wurden Kinder-, Ausbildungs- und Haushaltsfreibeträge, Kindergeld, BAföG und andere Leistungen geschaffen.
Einem Elternteil soll ermöglicht werden, zumindest für einige Jahre auf eine Berufstätigkeit zugunsten der Kindererziehung zu verzichten, ohne dass die Familie durch den Verzicht auf ein zweites Einkommen unangemessene finanzielle Einbußen erleidet. Hierzu dienen neben den vorgenannten Leistungen Erziehungsurlaub und (Bundes-, Landes-) Erziehungsgeld.
Die Erziehungsleistung und Familienarbeit sollen besonders gewürdigt werden. Dazu wurden Erziehungszeiten im Renten- sowie im öffentlichen Dienst- und Versorgungsrecht anerkannt.

Die Ausgaben für Familien sind seit 1985 stark gestiegen. In den alten Bundesländern führte das Ehegattensplitting 1990 zu Steuereinbußen von mehr als 23 Milliarden D-Mark. Die Ausgaben für Familien mit Kindern summierten sich zusammen mit diesbezüglichen Steuermindereinnahmen auf mehr als 33 Milliarden D-Mark. Hinzu kamen Ausgaben der Bundesländer, Kommunen, Arbeitgeber und Verbände - allein der Freistaat Bayern gab 1990 rund 1,8 Milliarden D-Mark für Familien aus. Ein weiterer Ausbau des Familienlastenausgleichs findet statt: So wurden das Baukindergeld ab dem 1. Januar 1991 auf 1.000 D-Mark und das Kindergeld für das erste Kind ab dem 1. Januar 1992 auf 70 D-Mark erhöht. Ferner wird das Bundeserziehungsgeld ab dem 1. Januar 1993 auf 24 Monate verlängert, ist die Erhöhung des Steuerabzugs für Haushalts- und Pflegehilfen auf 18.000 D-Mark zum 1. Januar 1994 vorgesehen, sollen mit der Rentenreform 1992 für jedes ab dem 1. Januar 1992 geborene Kind drei Erziehungsjahre in der gesetzlichen Rentenversicherung anerkannt werden.

Entsprechen die familienpolitischen Leistungen den genannten Anforderungen an den Familienlastenausgleich? Dem ersten und dem vierten Ziel wird sicherlich Genüge getan: Die Ehe wird durch das Ehegattensplitting stark gefördert; die Anerkennung von drei Erziehungsjahren in der Rentenversicherung und das Erziehungsgeld gewährleisten eine angemessene Würdigung der Erziehungsleistung. Anders sieht es mit der zweiten und dritten Anforderung aus. Viele Mütter können nicht die Erwerbstätigkeit zugunsten der Kindererziehung unterbrechen oder aufgeben, weil der Verzicht auf das zweite Einkommen trotz Familienlastenausgleich zu große finanzielle Einbußen mit sich bringen würde - nur bei Besserverdienenden ist eine echte Wahlfreiheit gegeben. Dies verdeutlichen folgende Angaben des Statistischen Bundesamtes: Bei einem Nettoeinkommen des Ehemannes von 1.200 bis 1.800 D-Mark arbeiteten 1987 beispielsweise 53,6 Prozent aller Mütter mit Kindern von drei bis unter sechs Jahren, bei einem Nettoeinkommen des Ehemannes von mehr als 4.000 D-Mark waren es nur 40,6 Prozent. Zugleich sank der Prozentsatz der Vollerwerbstätigen von 55,2 Prozent auf 25,1 Prozent der berufstätigen Mütter (Kennerknecht 1991). Fritz Bohl, Parlamentarischer Geschäftsführer der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, schrieb 1991: "Materiell ist es nach wie vor so, dass diejenigen, die - ob gewollt oder ungewollt - keine Kinder haben und deshalb problemlos einer doppelten Erwerbstätigkeit nachgehen können, einen enormen finanziellen Vorteil gegenüber Familien mit einem Alleinverdiener haben. ... Ganz einfach gesagt: Dieser Zustand ist nicht gerecht. ... Umverteilung ist verlangt, und zwar von den Nicht-Erziehenden zu den Erziehenden, von den materiell Privilegierten zu den materiell besonders Belasteten" (S. 27).

Damit ist auch ausgesagt, dass die Kinderkosten nicht genügend aufgefangen werden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinen Entscheidungen vom 29. Mai und 12. Juni 1990 den Familienlastenausgleich von 1982 bis 1985 für verfassungswidrig erklärt. In seiner Begründung hat es Kriterien genannt, die der Familienlastenausgleich zwecks Herstellung von Steuergerechtigkeit erfüllen muss, und die somit auch heute gelten: Das Existenzminimum aller Familienmitglieder müsse steuerfrei bleiben. Bei der Ermittlung desselben könne auf statistisch ermittelte Werte oder auf Sozialhilfeleistungen zurückgegriffen werden. Für den Zeitraum vom 1. Juli 1990 bis 30. Juni 1991 berechnete das Bundesministerium für Familie und Senioren das Existenzminimum z.B. für die beiden Elternteile einer Familie mit einem Kind anhand des durchschnittlichen Sozialhilfebedarfs mit 1.397 D-Mark und das Existenzminimum für das Kind dieser Familie mit 563 D-Mark pro Monat. Das Bundesministerium der Finanzen kam auf der Grundlage der sogenannten Differenz-Methode zu Beträgen von 1.550 D-Mark (Eltern) und 447 D-Mark (Einzelkind) (laut Bundestagsdrucksache 12/1030). Nur wenn man den letztgenannten Betrag hernimmt, auf 1992 überträgt und mit dem Entlastungsbetrag durch Kindergeld (70 D-Mark pro Monat) und Kinderfreibetrag (342 D-Mark pro Monat) vergleicht, wird durch den derzeitigen Familienlastenausgleich das Existenzminimum von Einzelkindern steuerfrei belassen.

Geht man hingegen von den Berechnungen des Bundesministeriums für Familie und Senioren aus, ergibt sich laut Bernhard Jans (1991), Bundesgeschäftsführer des Familienbundes der Deutschen Katholiken, bei einem Grenzsteuersatz von 40 Prozent ein Fehlbetrag von 46 D-Mark pro Monat, bei einem Grenzsteuersatz von 45 Prozent ein Fehlbetrag von 65 D-Mark, wobei diese Fehlbeträge noch höher liegen dürften, da die Mitte 1991 erfolgte Erhöhung der Sozialhilfesätze nicht berücksichtigt wurde. Hinzu kommt, dass keine Verbesserungen beim Grundfreibetrag geplant sind, obwohl laut Bundesverfassungsgericht auch das Existenzminimum der Eltern steuerfrei zu belassen ist. Nimmt man die erwähnten Berechnungen des Bundesministeriums für Familie und Senioren sowie des Bundesministeriums der Finanzen zur Grundlage, müsste der Grundfreibetrag für Eltern mit einem Kind 8.382 D-Mark (Familienministerium) oder 9.300 D-Mark (Finanzministerium) statt 5.616 D-Mark betragen.

In diesem Kontext wundert nicht, dass der Familienbund der Deutschen Katholiken, geleitet von dem CDU-Bundestagsabgeordneten Dr. Karl Fell, im vergangenen Jahr Familien dazu aufrief, gegen Steuer- und Kindergeldbescheide wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz Widerspruch einzulegen. Auch muss man bedenken, dass das Bundesverfassungsgericht nur Steuergerechtigkeit erreichen wollte, nicht aber eine besondere Förderung der Familie. So sagte Staatsminister Dr. Gebhard Glück (1991) zu Recht in seiner Haushaltsrede 1991/92: "Was den Familienlastenausgleich betrifft, so haben wir in der Koalition die entsprechenden Beschlüsse zur Umsetzung der Urteile des Bundesverfassungsgerichts gefasst. Damit Kindergeld und Kinderfreibetrag aber zu einer echten Anerkennung der Familienleistung werden, dürfen sie meiner Ansicht nach auf längere Sicht nicht mehr nur das Existenzminimum abdecken" (S. 25).

So ist auch keine echte Wahlfreiheit hinsichtlich der Zahl der Kinder gegeben - Schlechterverdienende können oft ihren Kinderwunsch nicht realisieren. Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes kamen 1987 in den alten Bundesländern 1,55 Kinder auf Familien mit einem Nettoeinkommen von 1.800 bis 2.500 D-Mark, aber 1,8 Kinder auf Familien mit einem Nettoeinkommen von mehr als 4.000 D-Mark (Kennerknecht 1991). Bei einer für Baden-Württemberg repräsentativen Umfrage (Institut für Demoskopie Allensbach 1985) lag der Kinderwunsch von Ehepaaren mit 2,7 Kindern weit über der Zahl von 1,5 Kindern, die statistisch gesehen heute aus einer Ehe hervorgehen. Es ist unter Fachleuten unbestritten, dass der Geburtenrückgang - derzeit werden nur etwa zwei Drittel der Kinder geboren, die langfristig zur Erhaltung der jetzigen Bevölkerungsgröße nötig waren - zum Teil durch die hohen Kinderkosten und ihre unzureichende Erstattung durch den Staat bedingt wird (Bayerisches Staatsministerium für Arbeit, Familie und Sozialordnung 1991, S. 275). Die negativen Auswirkungen des zu erwartenden Bevölkerungsrückgangs und der zunehmenden Überalterung der Gesellschaft werden derzeit viel zu wenig diskutiert (Textor 1992). Somit ist festzuhalten, dass der dritten und vierten Anforderung an den Familienlastenausgleich nur Genüge getan werden kann, wenn Grund- und Kinderfreibeträge sowie das Kindergeld über das vorgesehene Maß hinaus erhöht werden.

3. Vereinbarkeit von Familie und Beruf

Wahlfreiheit setzt auch voraus, dass Mütter, die um ihrer Kinder willen für einige Jahre aus dem Berufsleben ausscheiden, nicht isoliert werden und Möglichkeiten für eine kurzfristige Kinderbetreuung finden. Hierzu dienen z.B. Mutter-Kind-Gruppen, Krabbelstuben oder Mütterzentren, in denen sich Mütter untereinander austauschen können und zugleich ihren Kindern erste soziale Kontakte ermöglichen. Ferner haben sich manche Kindertagesstätten für Mütter geöffnet und bieten beispielsweise Gesprächskreise oder Elternstammtische an. Ein flächendeckendes Angebot besteht jedoch noch nicht.

Für diese Gruppe von Müttern ist auch wichtig, dass sie später relativ problemlos in die Arbeitswelt zurückkehren können. Einige Arbeitgeber halten mit ihnen Kontakt, senden ihnen Fachpublikationen zu oder laden sie zu Fortbildungsveranstaltungen ein. Müssen sich Frauen nach der Familienpause beruflich weiterbilden oder umschulen lassen, so behalten sie zuvor erworbene Anrechte nach dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG), sofern sie ihre Berufstätigkeit für nicht mehr als fünf Jahre pro Kind unterbrochen haben. Dann können ihrem Arbeitgeber auch Einarbeitungszuschüsse gewährt werden. Jedoch erleben noch immer viele Frauen Probleme beim Wiedereintritt in die Arbeitswelt.

Ferner ist Wahlfreiheit nur möglich, wenn Eltern Familie und Beruf miteinander vereinbaren können. Mütter, die erwerbstätig bleiben möchten, wollen zumeist nur Teilzeit arbeiten. In den Jahren 1983 bis 1989 wurden allein von der bayerischen Privatwirtschaft mehr als 85.000 zusätzliche Teilzeitarbeitsplätze geschaffen; im öffentlichen Dienst arbeiten bereits mehr als 10 Prozent aller Arbeitnehmer halbtags. Auch bieten immer mehr Arbeitgeber gleitende Arbeitszeit an. Allerdings ist der Bedarf noch nicht gedeckt.

Eine weitere Bedingung für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf ist "ein ausreichendes Angebot an Kinderbetreuungsplätzen, angefangen von der Krippe über den Kindergarten, den Kinderhort bis hin zur ganztägigen Betreuung von schulpflichtigen Kindern" (Bayerische Staatsregierung 1990, S. 12). Die Betreuung von Kleinstkindern betreffend wird immer wieder argumentiert, dass Mütter Erziehungsurlaub nehmen und ihre Kinder daheim betreuen könnten. Jedoch wird übersehen, dass einerseits die Erziehungsgeldgesetze ausdrücklich Teilzeitarbeit unter 19 Wochenstunden für Erziehungsgeldempfänger zulassen und dass andererseits viele Mütter von Kleinstkindern auf eine Berufstätigkeit nicht verzichten wollen oder können. So waren 1990 in Bayern rund 168.000 von insgesamt 334.000 Müttern mit Kindern unter drei Jahren erwerbstätig (also rund die Hälfte), davon 82.000 ganztags. Für sie standen 1989 nur etwas mehr als 3.000 Krippenplätze zur Verfügung. Ferner wurden 5.400 Kinder in Tagespflegestellen von den Jugendämtern registriert, viele andere befanden sich in privat organisierten und finanzierten Pflegeverhältnissen.

Da 1989 in Bayern die Versorgungsquote mit Kindergartenplätzen 84,6 Prozent betrug, können (voll-) erwerbstätige Mütter Kinder im Alter von drei bis sechs Jahren in der Regel in einem Kindergarten unterbringen. Vielerorts fehlen aber noch Einrichtungen mit Ganztags- oder überzogenen Gruppen (ca. sechs Stunden Betreuungszeit). Nach dem Schuleintritt ihrer Kinder erleben (voll-) erwerbstätige Mütter neue Probleme: So befanden sich 1988 an bayerischen Grundschulen 237.000 Kinder, deren Mütter erwerbstätig waren. Hingegen standen nur 21.000 Plätze in Horten zur Verfügung (Bayerische Staatsregierung 1990). Einige Kinder können aber auch durch Schülerhilfen oder in Hausaufgabenstuben stundenweise betreut werden.

So muss dringend die Zahl der Betreuungsplätze für Kleinst- und Grundschulkinder vergrößert werden. Dabei sollte nicht nur an Krippen-, Kindergarten- und Hortplätze gedacht werden, sondern auch an Tagespflege, Mutter-Kind-Gruppen, Elterninitiativeinrichtungen, Betriebskindergärten, Hort an der Schule, Schülerhilfen, Mütterzentren, Krabbelstuben usw. (so auch: Bayerische Staatsregierung 1990). Auf diese Weise kann ein plurales Angebot entstehen, dass Müttern und Kindern Wahlfreiheit bietet. Bei der anzustrebenden Flexibilisierung der Öffnungszeiten und der Festlegung der Betreuungsdauer müssen aber die kindlichen Bedürfnisse berücksichtigt werden. Insbesondere Kleinstkinder sollten nur für wenige Stunden am Tag sowie nicht vor 7.00 Uhr und nach 18.00 Uhr betreut werden.

Literatur

Bayerisches Staatsministerium für Arbeit, Familie und Sozialordnung (Hrsg.), Bayerische Sozialpolitik 1990, München, 1991.

Bayerische Staatsregierung, Politik für Frauen in Bayern - Fortschreibung 1990, Bayerisches Staatsministerium für Arbeit, Familie und Sozialordnung, München 1990.

Bohl, F., Neue Herausforderungen für die CDU, in: Die politische Meinung 1991, 36 (11), S. 25-32.

Erler, G., Jaeckel, M., Pettinger, R., Sass, J., Brigitte Untersuchung '88. Kind? Beruf? oder beides? Eine repräsentative Studie über die Lebenssituation und Lebensplanung junger Paare zwischen 18 und 33 Jahren in der Bundesrepublik Deutschland im Auftrag der Zeitschrift Brigitte, Hamburg 1988.

Glück, G., Soziale Einheit in Deutschland - Sozialraum Europa. Haushaltsrede 1991/92 des Bayerischen Staatsministers für Arbeit, Familie und Sozialordnung, in: Bayerisches Staatsministerium für Arbeit, Familie und Sozialordnung (Hrsg.), Bayerische Sozialpolitik 1990, München, 1991, S. 13-31.

Gröhe, H., Die CDU erneuern, in: Die politische Meinung 1991, 36 (11), S. 33-37.

Jans. B., Familien weiter benachteiligt. Steueränderungsgesetz 1992 sieht unzureichende Verbesserungen des Familienlastenausgleichs vor, in: Stimme der Familie 1991, 38 (9), S. 1-4.

Institut für Demoskopie Allensbach, Familie im Brennpunkt. Ergebnisse einer neuen Repäsentativuntersuchung zu "Ehe und Familie", in: Allensbacher Berichte, Nr. 33, Allensbach, 1985.

Kennerknecht, C., Plädoyer für eine gerechte Familienpolitik, Burglengenfeld 1991.

Spectator, M., Weiterentwicklung des Familienlastenausgleichs. Zur Bedeutung der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: Stimme der Familie 1991, 38 (10), S. 4-6.

Textor, M.R., Familienpolitik: Probleme -Maßnahmen - Forderungen, München - Bonn 1991.

Textor, M.R., Familien: Soziologie, Psychologie, Eine Einführung für soziale Berufe, Freiburg 1991b.

Textor, M.R., Bevölkerungsrückgang und Generationenkonflikt. Caritas 1992, 93, S. 350-356.